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各地還實行各級人民代表會議制度，改革了政權機構。
代表由村民大會選舉產生。
農民群眾文盲多，投票選舉頗為不便，他們就創造了在當時是極為民主的“豆選”辦法。
就是候選人每人背後放一隻碗，選民想選誰就往誰的碗裡放顆豆子，最後以豆子的多少來確定選舉結果。
這樣的民主權利，極大地激發了人民群眾的抗日積極性。
為了充分發動群眾，黨和政府領導群眾普遍貫徹減租減息政策。
第四節抗日模範根據地（2）
1938年2月9日，邊區政府即頒佈了《晉察冀邊區減租減息單行條例》，規定地主的土地收入，一律照原租額減收25％；債主的利息收入，一律不準超過1分（即10％）。
此外，額外附加一律廢除，高利貸一律禁止。
減租減息政策的貫徹，大大減輕了封建剝削對貧苦農民的壓力，在一定程度上改善了人民的生活，從而對發動群眾起了關鍵作用。
但有的地方也出現了政策界限不清的做法。
聶榮臻發現後及時向幹部們指出：“我們是要吃牛肉還是要喝牛奶。
吃牛肉一下把地主、富農的財產全沒收，不是很痛快嗎？但是這樣做，只能是幫敵人的忙，會把地主、富農都趕到敵人那邊去，又將形成中央蘇區時‘赤白對立’的現象，危及到我們抗日統一戰線的工作。
我們認真搞減租減息，只要地主、富農執行政府規定的政策，就團結他們一道抗日。
這是擠‘牛奶’的辦法，慢慢擠，細水長流。”
聶榮臻的舉例生動鮮明、通俗易懂，很快被廣大幹部群眾接受。
晉察冀孤懸敵後，幾乎得不到任何物資接濟，因此聶榮臻非常重視組織軍民生產。
在他的倡導下，邊區政府一開始就鼓勵群眾發展生產，植樹造林，興修水利，改良耕作方法，開墾荒地，多打糧食，支援抗日，改善生活。
到1939年，又頒佈了《獎勵生產事業條例》和《墾修灘荒辦法》，號召平原地區少種棉花，以防被敵人掠奪利用，要求各地多種糧食，發展手工業，儘量自織土布，以滿足軍需民用。
晉察冀邊區還逐步加強了財政建設，健全了財政制度，保障了軍需民用。
根據地的軍政費用，主要來源於“合理負擔”、田賦和稅收。
聶榮臻說：由於我們的部隊和幹部，大多來自勞動人民，從樸素的階級感情出發，一開始他們就提出，抗戰的財政都要由有錢的地主、富農或工商業主負擔。
這樣做顯然不符合抗日民族統一戰線的總方針。
所以，根據中央的指示精神，我們提出了合理負擔的辦法。
晉察冀合理負擔的辦法，使負擔面達到邊區總戶數的60％左右。
“救國公糧”由村政府徵收、支付和保管。
這樣，村村有糧站，村村有倉庫，可以到處取給，不誤需用，還節省運輸，減少了損失。
部隊、政府機關用糧，由政府按月按定量發給糧票，保障了供給。
採取這些措施以後，邊區財政逐步走上正軌。
聶榮臻曾不無自豪地說，自古以來，就有“兵馬未動，糧草先行”的說法，我們在抗日戰爭時期就不存在“糧草先行”的問題，部隊基本上是走到哪裡，便可以就地取得“糧草”供應。
晉察冀在發動群眾中，還大力加強了對群眾組織的領導。
根據地的工人、農民、青年、婦女和兒童，都廣泛地組織起來，使他們在抗日鬥爭中發揮更大的作用。
聶榮臻說，抗戰時晉察冀的群眾組織得很好，社會秩序井然，真可以說是做到了“夜不閉戶，路不拾遺”的程度。
只要在邊區，我們走到哪裡都非常安全。
事實也確實如此。
聶榮臻經常到各軍分割槽檢查工作，或到北方分局開會，有的相距百里以上，他都是隻帶一名警衛員，一人一匹馬，說走就走。
有時在老鄉家吃飯或住宿，都受到熱情接待，安全得很。
聶榮臻還十分重視邊區人民的政治文化教育。
他指示邊區政府普遍發展了小學、中學和冬學、夜校，村村辦有“掃盲班”，幫助不識字的農民學文化。
文化教育活動，不僅遍及邊區各地，還發展到一些游擊區和敵佔區。
到1939年底，據不