步的傾向。
一、國民參政會的設定
早在“九·一八”事變後，全國各界對蔣介石政府的不抵抗政策和獨裁統治就表示強烈不滿，要求“還政於民”，“實行憲政”。國民黨曾被迫作出決議，召集國民參政會。實際上這僅僅是一個許諾，並未付諸實施。直至全國抗戰爆發，國共兩黨實現第二次合作，全國政治才出現新的轉機。堅持抗日的各黨派、各階級目睹國勢艱厄，痛感國民黨一黨獨裁統治誤國害民，強烈要求開放政治，實行民主，集中全民的智慧和力量，共同抗日。中國共產黨一貫認為：“政治制度的民主改革和人民的自由權利，是抗日民族統一戰線綱領上的重要部分，同時也是建立真正的堅實的抗日民族統一戰線的必要條件。”＇《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年第2版，第257頁。＇
各民主黨派和無黨派愛國人士也紛紛呼籲國民政府設立民意機關，使人民有參政議政的機會。
在此形勢下，國民政府於1937年8月成立了戰時國防軍事最高決策機構——國防最高會議，並設國防參議會，邀請包括中國共產黨在內的各抗日黨派代表人物、社會名流為參議員。這個參議會沒有任何職權規定，對任何議案均無決定權。與會的參議員只能坐而論道，解決不了任何實質性問題。但是，國防參議會容納國內各抗日黨派領導人參政議事，畢竟是抗戰開始後民主政治發展史上的一件大事，開國民黨執政以來邀集各黨共商國是之先聲。
國防參議會即成為後來“國民參政會的胚胎”。
1938年3月29日，國民黨在武漢召開臨時全國代表大會。3月31日，大會透過了“組織非常時期國民參政會以統一國民意志增加抗戰力量案”。4月1日，大會《宣言》指出：“為適應戰時之需要計，應就各機關組織加以調整，使之趨於簡單化，有力化，並應設立國民參政機關，俾集中全國賢智之上以參與大計。”＇《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》下，光明日報出版社，1985年版，第469頁。＇
4月7日，國民黨五屆四中全會透過《國民參政會組織條例》，12日由國民政府公佈實施。該條例凡15條，規定國民參政會是“國民政府在抗戰期間，為集思廣益，團結全國力量”而“特設”的機構。置參政員總額150名（後增至200名），在年滿30歲，具有中華民國國籍之男子或女子中，選任曾在各省市公私機關或團體服務3年以上，著有信望之人員88名；選任曾在蒙古、西藏地方公私機關或團體服務著有信望，或熟諳各該地方政治社會情形信望久著之人員6名；選任曾在海外僑民居住地工作3年以上著有信望，或熟諳僑民生活情形信望久著之人員6名；選任曾在各重要文化團體或經濟團體服務3年以上著有信望，或努力國事信望久著之人員50名（後增為100名）。
國民參政員的入選，是由國民黨各省市政府和黨部聯席會議、蒙藏委員會、僑務委員會、國防最高會議提出候選人，由國防最高會議匯送國民黨中央執行委員會，提付國民參政會資格審議會（由國民黨中央執行委員會指定人選）審議，最後由國民黨中央執行委員會決定的。規定“現任官吏不得為國民參政會參政員”，但參政會的正副議長直接由國民黨中央執行委員會選任。《條例》規定，“在抗戰期間，政府對內對外之施政方針，於實施前，應提交國民參政會決議”，“國民參政會得提出建議案於政府”，“國民參政會有聽取政府施政報告暨向政府提出詢問案之權”。《條例》還規定，參政員任期為一年，必要時可延長一年。參政會每3個月開會一次，會期為10天，心要時，召開臨時會議或延長其會期。休會期間，設定國民參政會駐會委員會，以聽取政府各種報告及決議案之實施經過。＇延安時事問題研究會編：《抗戰中的中國政治》，上海人民出版社，1961年新1版，弟113～115頁。＇
6月17日，國民黨中央執行委員會第81次常務會議決議，選任汪兆銘為國民參政會議長，張伯苓為副議長，21日國民政府予以公佈。另公佈國民參政員名單，共200名。其中國民黨員89人，佔44。5％；共產黨員7人，佔3。5％；青年黨7人，佔3。5％；國社黨6人，佔3％；社會民主黨1人，佔0。5％；中華民族解放行動委員會1名，佔0。5％；無黨派89人，佔44。5％。共產黨及中間黨派的名額被列入“文化團體”、“經濟團體”之中。共產黨參政員有毛澤東、陳紹禹、秦邦憲、林祖涵、吳玉章、董必武、鄧穎超。
中間黨派