同有剩餘物資出口的國家打交道，其效果似乎較好、較快，所以毫不躊躇地越過了聯合委員會。結果造成了管轄權的混亂，在1944年裡為了解決這一問題一直作出種種努力，但是甚至在簽訂協議之後，也並未改變有關各國政府掌握實權的現狀，它們依然不願受聯合委員會的控制。結果，由於戰時機構仍處於緊張狀態，聯總髮覺很難聘任幹練的辦事人員，這種困難加劇了行政上的混亂，幾乎變得不可收拾．究竟聯總何時可以開展工作，這個長期不能肯定的問題造成了另一個困難。這一問題首先取決於軍事事態的發展。其次，要透過戰地軍事當局和聯總之間的安排，把救濟平民的職責移交給聯總。為了達成這種性質的協議，雙方只在1944年磋商過，內容是關於聯總在巴爾幹各國的工作。但在聯總開始活動的日期尚未確定之前，難以作出具體的決定。事實上，在整個1944年中，軍事當局仍然擔負著救濟平民的責任，聯總只能處理管轄權方面的爭端，同時為一個令人煩惱的捉摸不定的未來進行著一般的準備工作。
儘管如此，某些方面也有些進展。1944年1月25日，英國議會同意撥給聯總八千萬英鎊，美國國會於3月28日批准給予十三億五千萬美元的撥款，4月17日加拿大議會跟著也批准撥給一千萬美元，這三個國家的捐助佔聯總全部活動經費的百分之九十四。美國在第一年單獨提供了總額的百分之七十三。
這種不均衡只不過反映了聯合國家之間國家財富的不均衡。但是，美國所佔的巨大優勢必然使聯總有可能變成一種美國的組織。誠然，這種性質由於其他國家的參加而沖淡，但歸根結底仍須依賴美國國會的善意，並在無數問題上還受到美國官員們否決的限制。美國人透過拒絕提供物資的手段（除非按照他們的條件），使自己處於可以左右聯總一切業務的地位。結果，對聯總來說，同美國對外經濟管理局的關係遠比任何日常公事重要，同美國國會的關係決定了聯總工作的長期規模。因此救濟工作的國際合作實際上不過是決定於美國的意圖如何而已。但在1944年，當戰爭仍在激烈地進行時，這種實際狀況並不顯著，因為當時軍事上的需要仍佔優先地位，聯總只能制訂計劃和提出請求。
儘管如此，一個國際管理組織的核心畢竟形成了，關於救濟物資分配的原則也擬定了。歐洲被解放的國家的糧食最低需要量都已詳細地計算出來，其他需要的物資則儘量事先估計好。擬訂這些計劃的主要機構是聯總理事會歐洲委員會，總部設在倫敦。為遠東設立的類似組織直到1945年才開始工作。7月間，把聯總基金分配給需要援助的各個歐洲國家的工作開始了，到1944年11月，確定了一項試驗性的分配方案。在這樣的基礎上，可以著手委派人員，擬訂國家救濟計劃的細則，以及分配供應的物資。儘管有種種困難，一個開端終於形成了。
大戰使世界經濟遭到了嚴重的損害，救濟和重建工作顯然不過是使世界經濟復興的第一步。但是用什麼辦法、按照什麼藍圖來重建國際經濟關係，這一問題是不易解答的，國務卿科德爾·赫爾和美國政府的官員們一般都確信，要實現持久和平，就必須使世界上的貿易擺脫或幾乎擺脫關稅壁壘、輸入限額和限制貨幣的使用等束縛。為了遵從這個觀點，大西洋憲章內寫上了一條，保證要力求使各國“在平等的條件下，參加國際貿易和獲得世界各地的原料”。但在丘吉爾的堅持下，對上述規定作了些修改，加上了一句話：“同時適當地尊重……現有的義務”。在與英國簽訂的租借總協定內有更具體的內容，其中第七條規定：兩國政府要在“國際貿易方面消除各種形式的歧視性待遇，降低關稅和減少其他貿易壁壘”。在同其他國家簽署的租借總協定內也有類似的條款。在莫斯科會議上，赫爾為戰後國際經濟組織提出了一項更詳細的計劃，但在那時沒有執行。赫爾建議設立一個國際銀行和一個負責監督逐步拆除國際貿易和生產方面一切壁壘的委員會。
英國、俄國和其他聯合國家已正式遵守大西洋憲章，並簽署了租借總協定，其中規定各國在戰後應接受自由貿易政策，但盟國之間對這項問題並來達成真正的協議。英國和俄國在協定上籤了字以討好美國人，但是兩國都不準備使戰後經濟政策適合美國人的觀點。嚴酷的事實是，當自由貿易看來有利於美國的工農業時，它似乎有可能損害到英俄兩國的利益。至少，要推行自由貿易這類制度，俄英兩國的國內經濟就需要進行徹底的改革。兩國政府都不準備認真考慮這個問題。這種現象在1944年變得很明顯。那年夏秋之交，由於英國內閣反對