將士，聽用都統牒承製遷補，然後表聞”。李克用、王審知等藩鎮，昭宗都曾許其承製除官。然而，此時已是風雨飄搖的唐廷將承製除官的缺口一旦開啟便無法收攏，各地藩鎮不管有沒有得到朝廷的授權都打著“討賊”的名義自行任官，正所謂“紛紛墨敕除官日，處處紅旗打賊時”。朝廷限於時局，對此也無可奈何，只能姑息任之。
二是從權臣或地方統治者來說。晚唐天子出奔，皇命不達，臣下無法表奏，為了維持政令執行不得已而為之，這應該是最初墨制行使之實。如宋人勾延慶在《錦裡耆舊傳》卷三所云：“蜀主、岐王承製於隔絕之際，俱非得已，實欲安人。”《十國春秋》也記載道：“自今以後，若且行墨制以布鴻恩，式副群情，無虧大體。所冀設爵待功，免授逾時之賞，允協稱霸之宜。”所言應符合當時實際。只不過其後，大唐帝國轟然倒塌，群雄紛起，各自為政，為維護自我統治，墨制方才公然行之。
可見墨制雖然有一定的靈活性，但其弊端也顯而易見，對皇權和中央集權構成很大威脅。所以晚唐和五代時期，朝廷對墨制進行過系列的整治。唐僖宗曾在中和元年（881）和中和二年（882）兩次下詔“不得更議承製者”，意欲收回