人們假定，在淪陷區收復以後，會有一個短暫的初期軍事緊急救濟階段，這將由盟國軍事指揮部作出決定。在此期間，需要的物資將限於那些必不可少的最低限度的需要物品：主要是糧食、衣著、住房、燃料和醫藥，這將由軍事當局進行全面控制與負責。然後由聯總從軍事當局接管這一工作；該委員會的報告旨在為接管後六個月內上述八個國家已解放的地區恢復了民族政府後對食物、原料以及最必需物品的需要情況制定估算書。估算或者以英國定量分配物品的消費額（例如食品與紡織品）為根據，或者按戰前消費額並參照英國戰時民用消費額打折扣（例如食用油脂與皮革）。最低限度的營養需要量定為平均每人每天兩千卡。
該報告還提請人們注意到，對於已查實的所需物資，尚無跡象表明將作出供應的安排（國際小麥會議除外，它設定了一個有一億蒲式耳的救濟小麥庫，擬對遭受戰禍的國家以及世界貧困地區進行政府間救濟）；注意到未來在採購物資方面的協調工作，其必要性並不亞於目前；注意到戰後初期船舶缺乏情況可能成為限制救濟活動的因素；注意到該委員會無力應付提供資金這一非常重要而棘手的問題，到目前為止仍不知道該如何處理這一問題；注意到由於歐洲目前內陸運輸不暢，將會遭遇嚴重的困難；注意到關於現場派駐機構和現場勞務雖存在種種複雜問題有待考慮，但已解放地區的工業區還是有必要儘快地提供就業機會。該報告以及所附的專門報告是提交給盟國政府去考慮的，特別是要它們考慮上述幾個問題。F·李滋…羅斯爵士還親自將該報告提交給聯總全會第一屆會議。毫無疑問，這個報告就是總署後來據以進行準備工作的基礎，然而當它初次提出來時，美國代表們卻群起而攻之，認為盟國政府誇大了它們的需要。
盟國委員會在其報告中還提到了“難民”問題，估計歐洲至少有一千六百萬“難民”，其中或許有一半仍然留在本國，但已離鄉背井，過著顛沛流離的生活；難民人數最多的是德國，至少有六百五十萬人，主要是來自被佔領國的戰俘和工人，其中大多數為波蘭人，可能多達兩百萬人；有一百多萬被俘的法國士兵和五十多萬做工的法國平民流落在國外。
難民問題的演變與預計的情況大相徑庭。關於這個問題的演變情況將在下面加以敘述。
（二）全會的各次會議 1943年11月至1946年12月
聯總協定簽署之後，全會第一屆會議立即在大西洋城舉行，時間是1943年11月10日至12月1日。參加的國家有加拿大、中國、法國民族解放委員會、希臘、印度、荷蘭、紐西蘭、挪威、蘇聯、英國和美國，而比利時、澳大利亞、挪威、南非、英國和美國還派出“代理代表和顧問”出席會議。
全會透過下述委員會進行工作：（1）組織與行政委員會；（2）總政策委員會；（3）財務與物資供應委員會；（4）善後救濟政策委員會。
“全會首次會議完成了。在協定中已部分制定的組織體制。它標誌著第一個聯合國家的組織和第一個開展工作的大型國際機構的實際誕生。”
第一屆全會進一步規定了聯總的活動範圍。聯總將在“已解放的地區（亦即在聯合國家會員國的領土上）開展工作，非經全會特別授權，不得在敵國領土上開展工作”。
聯總要提供救濟物資（例如，食物、衣服、醫藥）；提供各種救濟（例如，衛生與福利）；提供善後物資（例如，在已解放地區提供為製造和運輸救濟物資以及恢復公用事業所必需的原料等等）。
“因此，總署不打算從事長期性的重建經濟的活動；它是臨時性機構，專門從事救濟及與之有關的活動。”
它要協助人民自力更生。凡其政府有能力以外匯付款的任何國家，聯總不向它發放救濟物資，以免耗竭它的資金與物資。然而它也不鼓勵外國政府舉債來獲得外匯以購買善後救濟物資。
聯總救濟物資的分配，應一視同仁，不得因種族、信仰或政治關係之不同，而有所歧視。“因此，救濟物資任何時候都不能作為政治工具來使用。”
構成總署憲章的這些總的指導原則，體現在全會第一屆會議所透過的四十一項決議中。
指明這次會議在何種程度上限制了聯總的活動範圍是非常重要的。根據協定的條款，總署可以在任何聯合國家所控制下的地區，對災民採取救濟措施。這一定義包括的範圍很廣，不僅對已解放國家進行援助，而且甚至對英國，對其被空襲炸得無家可歸的人民也加以援助。這是原來的起草委員會