月底，英日聯軍對青島德軍發起進攻。當時，青島駐有4000名德軍，是從中國各處應急徵募的德國後備軍人。
聯軍的進攻遲遲沒有取得勝利。在北京的日軍指揮官指責英軍進展緩慢，英國指揮官則反擊日本過於同情德國，並指稱日本是二流國家，日軍只是穿制服的工役，英國士兵不願受日本軍官的指揮。後來，德軍在沒有增援部隊的情況下，抵抗了6個多星期，於11月10日正式投降。
德軍投降之後，神尾光臣立即宣佈對青島和膠濟鐵路實行軍事統治。其中，青島市的軍事民政由日本守備司令部掌管，憲兵代替警察，青島海關由日軍接管；膠濟鐵路改為山東軍用鐵路，沿路車站全由日本軍隊護衛，勒令中國路警撤離。
為使對山東半島的武力侵佔合法化，日本方面隨即對袁世凱當局，特別是袁世凱本人展開了一場國際外交史上罕見的訛詐和欺騙。
1914年12月3日，加藤高明訓令日置益按《關於對華政策事項》對袁世凱當局提出要求。此《事項》有附件5號，共計21款，主要內容為：
第一號關於山東問題四條：日本擬向德國協定取得德國在山東享有的一切權力利益；日本建造由煙臺或龍口連線膠濟路的鐵路；中國從速自動開放山東省內各主要城市作為商埠等。
第二號關於日本在南滿及東部內蒙古“享有優越地位”的七條：將旅順、大連租借期限及南滿、安奉兩鐵路期限均延至99年；日本臣民可在南滿及東部內蒙古地區任便居住往來，並經營商工業各項生意；可獲得該地區的開礦權等。
第三號關於漢冶萍公司二條：俟將來機會相當，將該公司作為兩國合辦事業；所有屬於該公司各礦之附近礦山，如未經該公司同意一概不準該公司以外之人開採。
第四號一條：中國政府允准，所有中國沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。
第五號共七條：在中國中央政府，須聘用有力之日本人充當政治、財政、軍事等項顧問；所有在中國內地設立的日本醫院、寺院、學校等，概允其土地所有權；須將必要地方的警察和兵工廠作為中日合辦；將武昌、九江、南昌、杭州、潮州間的鐵路建築權給與日本等。
這就是歷史上臭名昭著的《二十一條條約》，簡稱“二十一條”。
日方深知，“二十一條”的內容一旦暴露，必將導致中國民眾的強烈反對和列強的干預。日本外相加藤高明強調：“如不速決，反恐枝節橫生。”他訓令駐華公使日置益當面要求袁世凱：“迅速商議解決，並守秘密。”
1915年1 月18日下午，日置益向袁世凱提出“二十一條”，要求袁世凱保密，並別有用心地說：“總統如接受此種要求，日本政府從此對袁總統亦能遇事相助”，“日本政府希望貴大總統能高升一步”。
袁世凱對日方的要求很震驚。後來他的顧問莫理循詢問此事，他表示：日方“所要求太無理，令人憤恨”，“日軍打到新華門也不同意。”尤其是對第五號七條要求；他認為簡直是把中國當成了第二個朝鮮，“各條約多幹涉內政、侵犯主權之處，實難開議”。【袁世凱曾經作為清廷駐朝鮮的總理事務大臣，對此類條約的性質很明白。】
但是，袁世凱誘於復辟帝制，仍遵照日方要求，派出日方指定的談判代表陸徵祥、曹汝霖為中國全權代表。並且，不僅談判內容對外嚴格保密，日方還不許中方設正式的會議記錄，甚至不許中方另提修正方案。【賣國求榮的反動統治者什麼荒唐的事情都幹得出來。】
但是，非常奇怪的是，在1月22日，至少有三家報紙同時報道了相關訊息。其中，日本《朝日新聞》印發號外，稱日本對華提出了四條要求：一是關東租借期限和南滿鐵路期限均延至99年；二是德國在山東省的全部利益悉讓與日本；三是開放中國最重要的一些地點作為商埠；四是日本在華享有建築鐵路和內河航行之權利。當天，中國《亞細亞日報》、英文《北京日報》均以《日本又向外交部提新要求》為題報道了中日之間的外交新動向，但都沒有具體內容。【這三個報道的關係，估計有中方談判代表將情報透露給這兩家中外媒體，在訊息編印過程中，被日方獲悉，搶先印發號外，企圖以透露部分具體內容掩蓋全部內容。】
中國留學生首先從日本報紙上獲悉正在進行秘密談判的訊息，萬分憤怒，千人聚會，發表宣言，決議全體罷學回國，進行武力抵抗。
中國國內隨即出現反日反袁運動，一致要求政府宣佈“二十一條”內容與交涉情