敬各級上司的禮金，日常送往迎來、交際應酬的費用，直如杯水車薪，絕不足以維持官員正常的家庭生活、幕府的費用支出及龐大的禮金、招待、交際費用。於是康熙時許州縣官取一分為限的火耗，“意在養廉”；而地方官則將耗羨的私徵、私派、私用視為約定俗成、合理合法的地方權利。耗羨徵收的實際數量難於限制。火耗率從江西、浙江佔正額錢糧的百分之五至十，一直到山東、河南佔正額錢糧的百分之八十。
耗羨的濫徵、濫派，雍正心知肚明，雍正元年元旦諭地方官文告中即提出：“今錢糧火耗，日漸加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，朘削何堪。”五月，湖廣總督楊宗仁奏請，將原屬地方官私派、私用的耗羨提出二成，以充地方“一切公事之用”；山西巡撫諾岷則奏請，將每年收取五十五萬兩左右的火耗銀全部歸公，以其中二十萬兩，為墊賠實無可追的虧空及地方其他公用、以餘下二十三萬五千餘兩，為各官養廉，受到了雍正的嘉許，得以首先實行。其後，山東巡撫黃炳、河南巡撫石文焯，也先後奏請並在其屬地實行提取耗羨之舉。但多數官員認為耗羨乃州縣之私，若耗羨歸公成為國家正稅，一有加賦之嫌，二有縱貪之害，表示反對，直到引發了激烈的廷議。
雍正二年八月，山西布政使高成齡具折全面批駁了反對意見，指出：“耗羨是百姓之錢糧、朝廷之財賦，非州縣一己之資。正賦以供國有，耗羨以養廉員，治人食人，相維相系。耗羨銀兩自當提解司庫，由大吏分撥養廉。況耗羨提解於上，通省遇有不得已之公費則可支應，而不必分派州縣，州縣則無由藉端科索裡甲，於是私派亦可禁絕。請敕下各直省督撫，俱如山西巡撫諾岷所奏，將耗羨歸公。”
吏部右侍郎沈近思力爭不可，指耗羨歸公為“正項之外更添正項”，不是善法，“他日必至耗羨之外更添耗羨”。雍正詰問：“你作縣令時，收不收火耗？”沈答：“收，那是為養活妻兒。”雍正道：“你豈非為一己之私？”沈答：“妻兒不能不養，否則即絕人倫。”沈近思之意並非不徵耗羨，而是耗羨歸公無理，私徵耗羨有理。雍正冷笑。
左都御史、吏部尚書朱軾等也以耗羨歸公不便於民，紛紛反對。
雍正見廷議不能一致，於雍正二年七月頒發上諭，宣佈實行耗羨歸公的決斷。上諭開頭先點明瞭“廷議”的實質：“前朕曾降諭旨，令爾等平心靜氣秉公會議，今觀爾等所議，亦屬平心靜氣，但所見淺小，與朕意未合。”
“與朕意未合”的廷議等於零，“朕意”是剔除積弊，實行耗羨歸公：
州縣火耗，原非應有之項，因通省公費及各官養廉，有不得不取給於此者，然非可以公言也。朕非不願天下州縣絲毫不取於民，而其勢有所不能，且歷來火耗，皆在州縣，而加派橫徵，侵蝕國帑，虧空之數不下數百餘萬。原其所由，州縣徵收火耗，分送上司，各上司日用之資取給於州縣。以致耗羨之外，種種饋送，名色繁多，故州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯查參，此從來之積弊所當剔除者也。與其州縣存火耗以養上司，何如上司提火耗以養州縣乎？
有人提出先在山西試行，看效果如何再推廣。雍正斷然道：“此言甚非，天下事惟有可行與不可行兩端耳，如以為可行，則可通之於天下；如以為不可行，則亦不當試之於山西。”表明了實行耗羨歸公不可動搖的決心。自此，各省相繼實行耗羨歸公。
實行“耗羨歸公”和“養廉銀”制度（2）
提解歸公的耗羨主要用於三項：一充作官吏“養廉銀”。耗羨提解，等於斷了地方官的財路，“恐各官無以養廉，以致苛索於百姓，故於耗羨中酌定數目，以為日用之資”，各省文職官員養廉銀總計二百八十餘萬兩，於各官常額俸祿之外按規制給發，各官不得再行需索擾民；二為彌補地方虧空；三為地方其他公事之費。耗羨按地丁銀的一定比例徵收，隨地丁銀的固定而固定，而各官養廉銀、地方公費也固定下來，所謂“皆有定額”。雍正六年，雍正又清理各項陋規，歸於公款。
如果說雍正本人不在乎承擔“加派”罪名，那麼，他乾綱獨斷的耗羨歸公涉及到內外官員的切身利益，他與多數官員、至少在他們尚未理解的相當長的一段時間內，又結了一層怨。
而賦役制度的重大改革——攤丁入地，則從經濟上給了不法士紳沉重的打擊，實現了“士民一體當差”。
賦役不均，是入清以後長期影響社會、經濟穩定及發展的嚴重問題。雍正元年七月，山東巡撫黃炳、直隸巡撫李維鈞先後疏請按地攤丁，