唐努烏梁海被俄國非法佔領，可原來由於唐努烏梁海在北，有外蒙隔在中間，對此中國政府雖然屢次抗議，但卻暫時無力阻止。現在中國政府在外蒙的控制力大大加強，唐努烏梁海便成了一個繞不過去的問題。
中國政府針對俄國的無理要求，針鋒相對，指出外蒙自治區域包括前清烏里雅蘇臺將軍的轄境。唐努烏梁海原屬烏里雅蘇臺將軍管轄，當然在外蒙自治區域之內，是中國領土的一部分。俄國不經協商，公然加以佔領，是非法的。
雙方在此問題上唇槍舌劍，爭論不休，談判陷入了僵局。此時，美德兩國公開表示支援中國政府的正當要求，德國政府叫囂得更是厲害，頗有些要將摩洛哥危機與中俄衝突聯絡起來，將國際形勢導向更復雜的境地。
而美國，則是為了自己的商業利益，隨著中國政府對地方控制力的增強，美國商人得到了更廣闊的投資空間。青海、新疆，現在是蒙古，放在以前，這是不可想象的。為此，中國政府向美國提出要求支援，自然得到了美國政府的響應。
而英法兩國也因為中國政府逼退俄國得到了好處，終於可以向俄國的勢力範圍滲透了，誰也不想放過這個機會。又生怕中德兩國得到更進一步的勾結，摩洛哥危機還沒解決，國際局勢複雜化，於誰都不利。所以竭力彌合雙方的裂縫，以使談判能夠進行下去。
特別行政區，這個名詞應運而生了。唐努烏梁海為直屬中華共和國中央政府的特區；地方軍事由蒙古巡警擔任；中央政府暫不派駐軍隊，俄國軍隊也將撤出，由英法德美奧意日七國組織一支維持和平部隊，駐紮於此。監督雙方的擅自行動。
兩個人坐了一隻小舟，緩緩從橋下穿過，已到了湖面。四顧廓然。湖光滿眼。水面平靜無波，清澈見底。甚至淺的地方能看清下面的鵝卵石。
“就這麼結束了？”監察部部長黃興略有些不甘地自語道。
陳文強將目光轉向遠處的亭臺，幽幽地說道：“說結束還為時過早，說到底還是國家不夠強大，只好暫時維持這樣的局面，已經可以勉強向國人交待了。”
“話雖如此，可這心裡還是憋得慌。”黃興搖頭道。
陳文強放開了槳，任小船慢慢飄著，勸慰道：“什麼事情都有個過程。你不要總是火氣太盛，對你的肝沒有好處。我和鈍初總擔心你的病，可現在又沒有合適的人來替你。”
“一個財權，一個軍權，一個監督權，總要成為鈍初的支柱。”黃興笑道：“我的身體是沒問題的，你們不必擔心。”
“陸徵祥和王寵惠很能幹，外交上的事務我會慢慢放手。”陳文強說道：“財政制度建立起來後，我的擔子也能減輕不少。兩年，不。三年吧，你好好保重身體，到時派別人來挑這副擔子。你不是很喜歡騎馬嘛。草原上空氣好，景色壯闊，去那裡療養應該很不錯。”
“呵呵，到時我聽你的安排。”黃興側身伸手劃拉著水面，望著漣漪慢慢散開，緩緩說道：“軍權交給段祺瑞這樣的外人，到底是不放心哪！而現在，論威望，資歷。也只有你和吳祿貞兩人能夠勝任。另外，蔡鍔、蔣百里、蔣作賓等人也要多多培養。我聽說政府本來是想讓他們其中一人帶兵進庫倫。增加些聲望的。可現在，總不好太駁了段祺瑞的面子。”
“這件事情也只能如此。”陳文強淡淡一笑。說道：“不過是個虛名，克強兄，你不必耿耿於懷。據報告，馮國璋最近表現得還不錯，我們也不能老戴著有色眼鏡看人不是。”
“對於北洋系，我一直放不下心。”黃興皺了皺眉，說道：“鈍初心胸寬廣，你呢，老奸巨滑；別人嘛，怕上當受騙。不過呢，說你老奸巨滑，我是隻有佩服的份，沒有貶低的意思。袁世凱何等人，不照樣被擺弄得服服帖帖，何況其他人。”
“錯了。”陳文強連連搖頭，掏出根菸卷點上，輕輕吐出個菸圈，緩緩說道：“沒有****防賊的道理，袁世凱等人不是被某個人擺平的，而是被我們設定的制度和眾多的耳目約束和監督住了。你以為他們當初沒有想鑽漏洞嗎，可是他們發現這很困難，而且國安部的力量讓他們摸不清虛實，所以只好老老實實地聽話。”
黃興沉思了半晌，抬頭問道：“政府要建立的近現代的財政體制也是基於這樣的考慮吧，有了固定的框架，國家就拋棄了因人成事，因人壞事的弊端，換了別人來當這個官，機構也能正常執行。”
“確實如此，我一直是這樣的思路，鈍初也是贊同的。”陳文強說道：“其實這也不新鮮，就是借鑑了馬克思韋伯的理論