導上抓得很緊，在戰役的組織和戰術的運用上就交給下面去辦，因為他們最瞭解具體情況，只有充分發揮幹部和群眾的積極性和創造性才能打勝仗。打仗是這樣，建設也是這樣”。“只有廣大人民在生產中發揮了積極性和創造性，才能提高他們的物質生活和文化生活水平，也才能更有效地克服官僚主義”。③1951年1月12日，在第67次政務會議上討論水利工作時，周恩來強調要處理好中央與地方、統一性與積極性的關係。他說：“蘇聯專家對中國建設工作的要求有高度的統一。要求統一和要求有計劃性，是對的，但這要有個過程，要有時間和步驟。現在地方的積極性很高，對工作又熟悉，若不顧地方的積極性，把中央不熟悉的工作驟然集中到中央來，就會把工作搞亂。集中與分散，統一性與積極性要恰當注意才好。因統一而妨害積極性是不好的。”同上書，第88頁。幾個月後，他在全國秘書長會議上作報告，當談到財政問題時指出，要繼續鞏固財經統一，但不應妨礙地方積極性。他說：“在中央統一領導下，應留給大行政區、省以至縣以因地制宜的權力。中央如此，地方亦應如此。過分統一的傾向是不對的，應該在適當的情況下，讓地方分管，有計劃地發揮地方的積極性。”《周恩來經濟文選》第93頁。
雖然新中國成立之初就提出過授權地方、發揮地方積極性的問題，周恩來不僅為此進行了闡述，而且為此做了許多具體工作，但那時還在進行民主改革，尚未能在建設的主題上討論並解決分權問題。第一個五年計劃的建設開始時，由於受蘇聯模式的影響，加上財經會議以後的高饒事件，強調了集中。
1956年4月25日，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上發表了《論十大關係》的講話。對中央和地方的關係，毛澤東指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”毛澤東：《論十大關係》。在這之前，毛澤東在聽取有關部門彙報時，已斷斷續續地提出了一些看法。在這之後，毛澤東在最高國務會議上又再次講十大關係問題。
周恩來在毛澤東發表《論十大關係》講話的前後，多次傳達並闡釋毛澤東關於正確處理中央和地方的關係，發揮中央和地方兩個積極性的思想。1956年4月20日，周恩來在國務院常務會議上談到體制問題時說，最近，中央開會彙報，主席講了幾個關係問題。中央與地方的關係就是集權還是分權的問題。中央要注意分權，站在分權地位的要注意集權。1956年5月至8月，周恩來主持召開了全國體制會議，對當時存在著的中央集權過多的現象作了檢查，對改進國家行政體制問題進行了討論，並且提出了關於改進國家行政體制的決議草案。周恩來不僅在體制會議上對體制問題發表了帶原則性、理論性的看法，而且在黨的八大會議上作《關於發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》時，專門闡述了“改進國家行政體制，發揮地方的積極性”的問題。
這一期間，周恩來關於正確處理中央和地方的關係，發揮中央和地方兩個積極性的思想主要有以下內容：
其一，中央與地方的關係、集權與分權的問題，是不同社會普遍存在的問題。各個歷史階段，各種社會，對行政上的集權與分權問題經常吵架，有的強調中央集權，有的強調地方分權，封建社會爭論這個問題，資本主義社會也爭論這個問題，到我們社會主義國家也有這個問題。蘇聯過去集權多了，地方權小了，這是一個經驗教訓，是一面鏡子。共產黨領導革命勝利，為人民做了好事，人民鼓掌，但這時更要注意民主、注意分權。
其二，我國的社會主義改造已經取得了決定性的勝利，人民民主專政已經更加鞏固，這就使我們有必要也有可能，按照統一領導、分級管理、因地制宜、因事制宜的方針，進一步地劃分中央和地方的行政管理職權，改進國家的行政體制，以利於地方積極性的充分發揮。
其三，“社會生產力大發展不能光靠集權”。《周恩來經濟文選》第267頁。分權的目的是為了充分發揮地方的積極性發展生產，而不是減少生產。過去，力量沒都用上，廠礦動用200元以上就要報中央批准，給地方的權很少，使得地方有力無處用，限制住了。現在是全部用上，生產會發展起來。
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調動各個民族的積極性
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毛澤東《論十大關係》之一是論漢族和少數民族的關係。他說：