皇權政治和官僚政治卻從來就是責權利不清。比如天下和國家到底是誰的？就模稜兩可。一方面，大家都說“普天之下，莫非王土”；另一方面，又說“天下非一人之天下，乃天下人之天下也”。如此矛盾，豈非產權不清？＇5＇
權屬不清，就責任不明，左右搖擺。結果，如果皇帝強勢，就是皇權政治；皇帝弱勢，就是官僚政治。
同樣，由於天高皇帝遠，九五至尊對許多具體事務都鞭長莫及，這就給官員的權力尋租留下了廣闊空間。再加上官員在帝國這家公司並無股份和分紅，勢必利用代理皇權的機會上下其手牟取私利，終致腐敗不可遏止。
這是帝國的胎毒。
官僚制度多次變革，直接原因就在這裡。
也就是說，以儒生為基本隊伍的官僚集團，總是希望分得更多的權力。這不僅是利益驅動，更是理想使然。在他們看來，理想的政治應該是君臣共治天下，建立文官政府行王道施仁政。貞觀之治備受推崇，原因也就在這裡。
可惜歷史上既有開明皇帝如唐宗宋祖，也有霸道如秦皇漢武和朱元璋。王道是從來就敵不過霸道的，皇權與官治之爭也將貫穿始終，並導致一次又一次的政治體制改革。
但更重要的，還是誰成為統治階級。
邦國時代的統治階級是領主，帝國時代的統治階級是地主。這是最重要的歷史分野。但，究竟哪一種地主階級才最適合中央集權的帝國制度，卻經過了漫長的實驗和探索。
首先登上舞臺的是貴族地主階級，時間在秦漢。這絲毫都不奇怪。畢竟，秦漢是第一帝國，剛剛從邦國時代過渡而來，貴族地主正好充當中介。因此西漢初年，便是皇族與功臣集團共掌朝政，勳貴出身的列侯擔任宰相竟成為慣例。
這當然並不符合帝國的本性，於是有劉邦和呂后的兔死狗烹，以及武帝的多次奪權。實際上，漢武帝打破先封侯後拜相的慣例，任命平民出身的公孫弘為丞相，就說明他已經意識到貴族地主不能成為統治階級。遺憾的是，他們防得了功臣，躲不過外戚，掌握政權的還是貴族地主。
不過，漢武帝畢竟獨尊儒術了，讀書做官也逐漸成為風氣和共識，由此形成了一種新的社會群體，即士族或士族地主階級。這樣一來，與皇家平分天下的，便由功臣集團和外戚集團變成了名門望族，並終於形成門閥政治。
門閥是一種半官僚半貴族政治，真正的官僚則應該類似於今天的職業經理人。更重要的是，官僚集團不能與皇權相抗衡，因此他們不能出身高貴。也因此，寒門庶族，即庶族地主階級才是合適的，門閥制度則不過承前啟後。
制度變革的背後，是歷史的走向。
現在，貴族地主和士族地主都完成了歷史使命，唐宋元明清將是庶族地主的時代，隋唐則是轉折的緊要關頭。
這就有了兩個方面的制度創新。一方面是帝國官員的選拔制度，即科舉制，目的是確保庶族地主能夠替代士族地主成為統治階級。另一方面是中央政府的組織制度，即三省六部制，目的是實現皇權政治與官僚政治的和諧與平衡。
如此創新，當然非同小可。
那麼，什麼是三省六部？
這種制度，又為什麼能擺平皇權與官僚？
三省六部
簡單地說，三省六部就是隋唐兩代的中央政府。其中三省指中書省、門下省、尚書省，六部則是尚書省下屬的六個職能部門：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部和工部。這個制度意義重大，其影響既是歷史性的，也是世界性的——現在我國中央政府的部門仍然叫部，日本的則仍然叫省。＇6＇
那麼，什麼是省？
省的本義是後宮。魏晉隋唐時期，王朝中樞建築群的最前面（南端）是皇城，有太廟、社稷、官署、衙門。中部為宮城，是皇帝會見群臣之處。最後面（北端）為後宮，是皇帝與后妃的私密空間，非有特旨嚴禁入內，所以稱為禁或禁中。西漢元帝時，為了避皇后之父的名諱，改禁為省，從此禁省通用，或稱禁，或稱省，或稱禁中，或稱省中。
顯然，省，原本不是政府。
禁省成為政府機構，要拜漢武帝所賜。此人為了從宰相手裡奪權，變官僚政治為皇權政治，發明了“一國兩府”的政治體制：宮外以宰相為首組成“外朝”，宮內以大司馬為魁組成“內朝”，內外共理朝政（詳見《漢武的帝國》）。
毫無疑問，這是兩套班子。
兩套班子是早就有的。漢初，皇帝與宰相分工